Comunicación Greencities&Sostenibilidad 2012/Comunicaciones Científicas/Espacio Urbano
RESUMEN
En un momento de cambio de un ciclo turístico apoyado tradicionalmente en el crecimiento urbanístico incontrolado, hoy el interés por un destino depende en gran medida de lo que ofrezca el territorio que lo sustenta en cuanto a ordenación y protección de sus recursos; preferencia que se enfrenta con los efectos del turismo de sol y playa, generador de una ocupación habitualmente no planificada de espacios con gran valor natural y paisajístico, a los que a posteriori hay que dotar de infraestructuras y servicios no previstos.
La ordenación del territorio debe incidir en que los municipios, especialmente los turísticos, incluyan de forma efectiva en su planeamiento, determinaciones encaminadas a: evitar la superación de la capacidad de carga local; optimizar el uso de recursos como suelo y agua, la eficiencia energética; primar los valores paisajísticos, etc. En beneficio y con la participación ciudadana.
Partiendo de estas premisas, focalizadas en la Costa del Sol Occidental, se analiza la aplicación de los Planes de Ordenación del Territorio, autonómico y subregional (tras 6 años de su aprobación) y, el Plan Qualifica, comparándolo con su homólogo en Playa de Palma, a fin de detectar estrategias de interés aplicables al ámbito de estudio.
1. INTRODUCCIÓN
La primera expresión legal de las políticas territoriales andaluzas la constituye la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía LOTA, ley 1/1994 de 11 de enero. La estructura territorial regional queda definida por los instrumentos previstos en esta ley: el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, POTA; la implementación de sus determinaciones a través de los Planes de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional, POTS y la planificación e intervención singular en el ámbito autonómico a través de los Planes con Incidencia en la Ordenación del Territorio, PIOT.
2. PLAN de ORDENACIÓN del TERRITORIO de ANDALUCÍA y SUBREGIONAL de la COSTA del SOL OCCIDENTAL
2.1 Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA)
Acuerdo de formulación D. 83/1995 de 28 de marzo y de aprobación D. 206/2006 de 28 de noviembre.
El POTA define el Modelo Territorial de Andalucía y constituye el marco de referencia estratégico para los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito Subregional, la planificación sectorial con incidencia territorial y el Planeamiento Urbanístico General.
Asigna a la Unidad Litoral de la Costa del Sol (encuadrada en el Dominio Territorial Litoral) el objetivo de garantizar el futuro de sectores productivos clave para la región como son el turismo (..), de manera compatible con el equilibrio territorial, el desarrollo urbano ordenado y la preservación de los valores naturales, ambientales y paisajísticos de unos ecosistemas especialmente sensibles.
Determinaciones para el desarrollo del ámbito litoral:
Establece así un conjunto de determinaciones a fin de limitar los nuevos crecimientos urbanos, integrar el espacio turístico en el ámbito urbano, sobre la base de la conservación y valorización del patrimonio existente.
2.2 Plan de Ordenación del Territorio de Ámbito Subregional, Costa del Sol Occidental
Acuerdo de formulación D. 8/2004 de 20 de enero y aprobación D. 142/2006 de 18 de julio.
El Plan coordina 9 municipios; costeros: Fuengirola, Mijas, Marbella, Estepona, Casares, Manilva; de interior: Ojén, Istán y Benahavís.
Datos físicos:Superficie de actuación: 941,20 Km2; Población censada: 379.334 habitantes incluidos 127.278 extranjeros (32,8 %), (fuente: IE Andalucía, 2011). Población real estimada en el POTS-CSO: 700.000 habitantes
Situación de partida: La frenética actividad económica surgida por y en torno al turismo, ha provocado la concentración de los usos urbanos y turísticos en la banda del litoral generando desequilibrios territoriales, ambientales, una articulación urbana e interurbana deficitaria y la transformación del paisaje.
Propuesta del Plan:Convertir a la CSO en una ciudad lineal territorial puesto que esta es su morfología, en la que se optimicen los recursos disponibles en beneficio de la calidad de vida de sus habitantes primando el control de un espacio turístico desbordado.
Horizonte temporal: Corto, medio y largo plazo. Previsión de desarrollo: 20 años.
Objetivos específicos del Plan:
Actividad turística:
2.3 Aplicación del Plan de Ordenación del Territorio de ámbito Subregional de la Costa del Sol Occidental
Al igual que sucedió con el POTA, el largo proceso seguido en la tramitación de los Planes Subregionales y la posterior incorporación de sus determinaciones y estrategias al Planeamiento Urbanístico General (PUG), a menudo debilitadas en su contenido, (puesto que las corporaciones locales tienen criterios propios sobre cómo deben ser sus desarrollos urbanos y turísticos), provoca el desencuentro entre administraciones y nuevos retrasos en la aprobación de los planeamientos. Proceso ejemplificado en la Costa del Sol donde diferentes municipios siguen con sus PGOU en revisión.
Comenzamos el análisis señalando que, el Artículo 9 (Norma), -Normativa del POTS-CSO- designa a la Consejería de Obras Públicas y Transportes u organismo en quién delegue para elaborar un Informe de Seguimiento del Plan cada 3 años a fin de analizar el grado de cumplimiento de sus determinaciones y proponer medidas a corto plazo para la consecución de sus objetivos. Sin embargo, 6 años después de su aprobación aún no se ha consensuado un primer Informe ni publicado nada al respecto. Esta situación, provoca que todo estudio sobre este tema se fundamente en datos no siempre provenientes de una fuente oficial, pues a menudo no están fácilmente al alcance del ciudadano.
Se realizará un breve repaso por los objetivos más relevantes del Plan, en su mayoría aún no alcanzados:
Ciudad y nuevos crecimientos
Para la ciudad consolidada, el Plan apuesta por recuperar y recualificar el tejido existente estableciendo que el PUG identifique y tipifique las áreas urbanas en función de sus necesidades de infraestructuras, de rehabilitación, de recuperación o de recualificación del uso turístico; deja a criterio de los municipios determinar la necesidad de Planes Especiales para la mejora urbana.
Para las áreas residenciales insta a remodelar aquellos ámbitos con edificios y espacios públicos deficientes u obsoletos y a prever los equipamientos y dotaciones que fomenten la integración social y la actividad turística.
Sobre los nuevos crecimientos, el Plan prevé localizarlos en continuidad con el suelo urbano o urbanizable existente en el momento de su aprobación, haciendo coincidir en el tiempo, al menos, desarrollo del suelo y de infraestructuras generales y las previsiones de transporte público, dándole continuidad con las existentes, instando a aplicar criterios “medioambientales”.
Aunque se reconoce en el texto del POTS-CSO una apuesta por la recuperación del tejido urbano existente frente a nuevos desarrollos, sin embargo el Plan también da pie a otros crecimientos, como son los vinculados a las Áreas de Centralidad o aquellos que delimita espacialmente como Zonas de Interés Territorial (incluidas en los PGOU como S Ur) yen los que se pueden implementar Actuaciones Singulares de Excelencia Turística que permiten propuestas turístico hotelero-dotacional y uso compatible el residencial. Esta situación se repite con la Declaración de Campos de Golf de Interés Turístico incluida en el D. 43/2008 de 12 de febrero, regulador de la implantación de campos de golf en Andalucía. El logro de esta calificación da pie a una importante carga residencial que no computa, a los efectos de las determinaciones sobre la dimensión de los crecimientos urbanos en el PUG (Art. 45.4.a, POTA).
Como ejemplo en la Costa del Sol, el proyecto en la finca La Resinera de Benahavís, en fase inicial para la solicitud de esta calificación, ocupa 5.000.000 m2 y proyecta unas 1.200 viviendas asociadas al golf.
El Plan propicia por tanto nuevos crecimientos residenciales y hoteleros en un territorio dotado con un importante patrimonio inmobiliario que, en un estimable porcentaje, debería ser rehabilitado al menos energéticamente. Tan sólo los municipios litorales del ámbito POT-CSO más Benalmádena y Torremolinos cuentan con 9.571 apartamentos turísticos; 179 hoteles y 104 hostales (datos IE Andaluz, 2010).
En un territorio sobre el que se ha desarrollado una actividad urbano-turística atndiendo a una demanda considerada “ilimitada”, vista con buenos ojos por las corporaciones locales como generadora de ingresos, la rehabilitación/recuperación de tejidos y edificios obsoletos frente a la nueva ocupación/destrucción de suelo, se muestra como la opción más racional y respetuosa con el maltrecho medio(en 2006 algunos municipios costeros tenían más del 60% de su primer kilómetro litoral urbanizado. Ej. Torremolinos, 73,8%; Fuengirola, 73,37%; Benalmádena 69,3%. Fuente: Greenpeace).
En este sentido, el Informe “Ordenación del Territorio y Urbanismo” del Defensor del Pueblo Andaluz de 2009sugiere que, en la decisión pública del diseño de ciudad, se valore la incidencia y costes que el crecimiento desmesurado del suelo residencial puede generar en los municipios (…). En relación con el litoral recomienda a las autoridades competentes aprobar una moratoria urbanística destinada a prohibir a partir del límite interior de la ribera del mar, en la extensión que se determine, todo tipo de edificación, salvo las que vayan destinadas a equipamientos públicos u otros fines de interés público, (…).
Articulación del territorio
La articulación interior y con el exterior del ámbito, constituye uno de los principales problemas de la Costa del Sol Occidental, receptora del 40% del total de turistas llegados a Andalucía, y cuya conexión con Málaga capital, en la que se ubica el aeropuerto internacional y la estación ferroviaria -terminal del AVE-, sigue siendo exclusivamente: la autovía A-7, en tramos antigua N-340, la autopista de peaje AP-7 y el Cercanías Málaga-Fuengirola.
El POTS-CSO estima prioritario potenciar el ferrocarril como medio de transporte más sostenible y el corredor ferroviario por el litoral era su apuesta más decidida para solventar los problemas de accesibilidad; estipula, además, la creación de Áreas de Centralidad, coincidente con algunas de las estaciones previstas en él, para complejizar una trama urbana fundamentalmente residencial.
En la misma línea, el Programa andaluz de Actuación Integral (PAI) en la Costa del Sol 2008-2013, contempla a este corredor como la principal apuesta para la modernización y desarrollo del conjunto del litoral, definiéndolo como: el gran proyecto de futuro para este territorio, (…).
El Corredor Ferroviario de la Costa del Sol, comienza su andadura en el año 2000. Más de una década después y tras diversas modificaciones que finalmente definen un trazado de alta velocidad, con un coste a buen seguro no asumible para el desplazamiento diario de residentes, el proyecto prácticamente no ha avanzado, limitándose a la licitación y adjudicación de un pequeño tramo, las Lagunas-Cala de Mijas por 164,7 M €ya convocar y adjudicar en concurso internacional el diseño de 7 de sus estaciones con una inversión de 17 M €, ambos entre 2008-2009, sin que se hayan ejecutado hasta el momento. Esta demora pone además en entredicho el futuro de las Áreas de Centralidad y con ello las posibilidades de diversificación económica y funcional de la trama urbana.
Las causas estimadas de esta situación son en primer lugar, la falta de voluntad y consenso entre gobierno estatal y autonómico para firmar el protocolo de actuación, que permitiera acometer conjuntamente y con participación privada una infraestructura con un coste estimado muy elevado, unos 4.500 M € frente a los 1.816 M € previstos por el POTS; posteriormente, tras su firma en 2011 la falta de presupuesto debido a la crisis. En los 2 últimos ejercicios la Junta de Andalucía no le ha asignado partida económica alguna y el Presupuesto General Estatal 2012 incluye 682.000 € para estudiar un trazado de Cercanías.
Dado el plazo incierto para la realidad del transporte ferroviario, es esencial paliar una congestión endémica donde sólo el 7% de los residentes utilizan el Transporte público.
Es prioritario hacer prevalecer de forma efectiva al transporte público colectivo sobre el vehículo privado, dotándolo de rapidez y frecuencia de llegada a todos los municipios.
Saneamiento integral de la Costa del Sol
Otro de los objetivos clave del POTS es el vertido cero al litoral debido a la repercusión que tiene esta acción sobre la salud humana, medioambiental y la actividad turística; sin embargo su consecución parece no estar próxima todavía.
La Memoria Económica del POTS estimaba para este fin un presupuesto de 580 M € mientras que el PAI-CSO 2008-2013 prevé con cooperación del gobierno nacional, una inversión superior a los 360 M € para un tema especialmente sensible por su incidencia sobre la calidad del recurso y sobre el conjunto de la salud medioambiental (..)
La Ley 9/2010 de 30 de julio, de Aguas de Andalucía incorpora la figura de la declaración de Obras de Interés de la Comunidad Autónoma, fundamental para cumplir el objetivo de tratamiento integral de las aguas residuales, de la Directiva Marco de Agua (D.2000/60/CE) en 2015. En nuestro ámbito prevé:
▪ Ampliación de colectores: núcleos de Benahavís, Estepona, Fuengirola e Istán.
▪ Agrupación de vertidos y colectores: núcleos de Benalmádena, Mijas y Marbella.
▪ Adecuación y mejora de la EDAR y colectores: Casares, Istán y Marbella.
▪ Ampliación de EDAR: Manilva, Marbella y Mijas.
En la provincia de Málaga se prevén 47 obras con este fin y un presupuesto de 390,1 M€ hasta 2015. Sin embargo los Presupuestos Andaluces han ido reduciendo progresivamente sus partidas para estas infraestructuras por lo que parece difícil la consecución del objetivo de vertido cero en el plazo restante de 3 años, quedando en entredicho el saneamiento integral de las playas costasoleñas.
Recursos Hídricos
Los recursos hídricos, determinantes para un ámbito que basa su economía en la actividad turística, requieren de un tratamiento eficiente, siendo así reseñable el dato aportado por los estudios para la Memoria Informativa del POTS sobre consumos de hasta 500l/hab/día (por usos del turismo, llenado de piscinas, zonas verdes, campos de golf, etc).
El POTS apuesta, además de por un consumo más racional, por las desaladoras como medio para afrontar el abastecimiento en los meses con mayor afluencia turística. Asegurado éste, es primordial la gestión sostenible de ríos y ecosistemas como única forma de garantizar un suministro de agua de calidad en el futuro. En esta línea, el PAI-CSO 2008-2013 plantea para los recursos hídricos: (…) se hace necesaria una correcta gestión integrada de todo el ciclo del agua.
Subrayar la necesidad de una adecuada previsión de infraestructuras básicas, junto con la determinación de la capacidad de los recursos disponibles, como condicionante para la viabilidad de nuevos crecimientos y, a nivel urbano, de una gestión eficiente que contemple el control de fugas, la recuperación del agua de lluvia, la reducción de la impermeabilización de suelos, la reutilización de la aguas residuales, la prohibición del uso de agua potable para riego o llenado de piscinas, la previsión de sistemas domésticos altamente eficientes, la implantación de Ordenanzas municipales de ahorro incluyendo el ciclo integral de agua, etc.
Espacios libres
El espacio libre costasoleño más representativo es el Corredor Marítimo Terrestre que engloba a los terrenos del DPMT y la zona de tránsito y servidumbre según establece la Ley de Costas vigente, así como la zona de influencia del litoral recogida por la LOUA.
La aspiración del Plan para este espacio es proteger los escasos reductos de suelo no ocupados, promover la obtención de nuevos suelos para ubicar los equipamientos del corredor así como recuperar zonas degradadas capacitándolas como recurso turístico de la franja litoral, garantizando la accesibilidad peatonal.
La consecución de este Corredor se enfrenta a la falta de espacio para su desarrollo especialmente en los tramos en los que viviendas y establecimientos privados lindan con la playa.
Para amparar los Espacios de Interés Natural, Cultural y Paisajístico, el POT define entre otras protecciones las Zonas de Interés Territorial, habitualmente ubicada en la transición entre los bordes de la sierra y los nuevos crecimientos urbanos, como necesitada de protección por sus características naturales o paisajísticas, actuales o potenciales, de interés para el ámbito urbano-turístico que deben ser preservadas del tradicional proceso de urbanización experimentado por el litoral. Sin embargo permite en ellas la implantación de Actuaciones Singulares de Excelencia Turística que, como ya vimos permite uso hotelero y residencial, alejándolo de lo que se podría entiende como protección de suelo.
Cambio Climático
Señalar la necesidad de abordar un tema cuyos efectos ya evidentes en nuestras costas: subida del nivel del mar; pérdida de superficie de playas; salinización de los acuíferos; reducción de las precipitaciones atmosféricas (origen de restricciones en el suministro de agua, y que el POTS-CSO sólo lo alude someramente en su Memoria de Información, indicando: (..), teniendo en cuenta todos los interrogantes a los que este tipo de predicciones están sometidas, el Comité Internacional del Cambio Climático ha pronosticado que el nivel del mar subirá probablemente más de medio metro en un plazo de 100 años, debido al aumento global de la temperatura por el calentamiento de la atmósfera, (el llamado efecto invernadero).
3. ORDENACIÓN del TURISMO en la COMUNIDAD ANDALUZA y la COSTA del SOL
La Ley 13/2011 de Turismo de Andalucía de 23 de diciembre, se marca como objetivo la ordenación, la planificación y la promoción del turismo sostenible.
En su exposición de motivos aborda la necesidad de una respuesta legislativa concreta a aspectos como la valoración de la dimensión territorial del turismo, consciente de las carencias presentes en la ordenación del territorio respecto a la regulación de la actividad turística.
Incluye una serie de instrumentos de planificación, el principal, el Plan General del Turismo, marco de los Programas de Recualificación de Destinos que, como novedad, a fin de agilizar su aplicación, incluye la posibilidad de formular recomendaciones relativas a la ordenación del uso turístico a incorporar en el planeamiento urbanístico municipal cuando se formule, revise o innove.
3.1 El Plan de Recualificación Turística de la Costa del Sol Occidental. Plan Qualifica
Acuerdo de aprobación Decreto 78/2007 de 20 de marzo.
El POTA, art.151 (Norma) insta a considerar los Programa de Recualificación de Destinos, entre otros aspectos, como orientación general para el modelo de desarrollo urbano a definir en POTS y PUG del litoral andaluz.
Para su desarrollo cuenta con el Protocolo de Colaboración firmado entre Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y Consejería de Turismo, Comercio, Deporte y Medio Ambiente en 2008; en base al Plan de Turismo Horizonte 2020-Plan 2008-2012 que aborda la sostenibilidad del modelo turístico español e incluye como estrategia el programa de recualificación de destinos turísticos maduros.
El Consorcio Desarrollo y Turismo de la Costa del Sol surgido de este Protocolo en 2009, vincula a Administración estatal y autonómica, Corporaciones Locales, Diputación provincial de Málaga, Confederación de Empresarios de Andalucía y los sindicatos UGT y CC.OO.; pretende la rehabilitación del patrimonio y del espacio turístico bajo las premisas de sostenibilidad ambiental, rentabilidad socioeconómica y financiación pública (84,6%), privada (15,4%).
El Plan Qualifica coordina 8 municipios litorales: Benalmádena, Casares, Estepona, Fuengirola, Manilva, Marbella, Mijas y Torremolinos.
Datos físicos: Superficie de actuación de 659,40Km2, longitud de costa: 91Km. Población censada: 508.755 habitantes (161.362 extranjeros; 31,7%). Datos IE Andalucía 2011. Previsión Plan Qualifica 2010-2015: entre 1.562.817 y 2.083.756 residentes más turistas.
Situación de Partida: Sobreoferta residencial y hotelera sin demanda que absorba este crecimiento. Aumento de la población real y pérdida de peso de la población residente respecto a la población flotante (residentes no censados más turistas vacacionales). Déficits de infraestructuras y servicios.
Propuesta del Plan: Fijar estrategias, políticas y actuaciones para la reconversión y reposicionamiento del Destino Maduro Costa del Sol, incorporar objetivos de diversificación en los usos de un territorio, sobre el que se ha instalado un modelo de desarrollo residencial; mejorando su competitividad a nivel internacional y garantizando su crecimiento sostenible.
Horizonte temporal: Plazo inicial previsto: 2006-2009; Entrada en vigor: abril 2007.
Se parte de la premisa de que el espacio turístico está soportado por un territorio poseedor de valores ambientales, culturales, paisajísticos, etc. que lo hace atractivo al visitante; es soporte de la movilidad para los desplazamientos de turistas, del suministro de los bienes y servicios para abastecimiento, de los recursos residenciales y de los servicios públicos. Por tanto el impacto ocasionado por la actividad turística ha de ser asumible por el territorio, recurso no renovable, para no superar su capacidad de carga de forma irreversible.
El Qualifica estima imprescindible valorar la suficiencia de las infraestructuras y recursos de la Costa del Sol para hacer frente al crecimiento real experimentado por una población demandante de agua, saneamiento, carreteras, playas y que hace uso del espacio turístico; de ello dependerá su eficiencia.
RETOS consensuados por las mesas de trabajo para el ámbito:
El Plan Qualifica preveía una inversión de 335,59 M € para el periodo 2006-2009 a complementar con la aportación del POT-CSO: 3.754,180 M €. Desglose por Estrategias:
3.2.1 Comentarios al Plan Qualifica
Comenzamos reseñando que, como sucedió con los planes territoriales, desde que se crea la figura con la Ley del Turismo de Andalucía 12/1999,hasta que en 2008 se inician los estudios previos pasa casi una década, demasiado tiempo para una respuesta ágil de un destino maduro frente a otros emergentes.
El Plan Qualifica prevé, como el POT-CSO, emitir periódicamente informes de seguimiento y control de sus objetivos, sin embargo no se ha podido constatar su redacción y/o publicación. Con este Plan Territorial con el que coincide en el tiempo, tiene la necesidad de coordinarse para la previsión de aquellas actuaciones con incidencia turística, entre las que se encuentran las infraestructuras, bajo la competencia del POT.
En relación a su ámbito de actuación y a diferencia del Plan Territorial, el Qualifica aborda todo el litoral occidental costasoleño, incluidos Torremolinos y Benalmádena. Su considerable dimensión, 659,40 Km2 y la complejidad de coordinar actuaciones específicas en 8 municipios, llevan a reflexionar sobre la conveniencia de, sin renunciar a su evaluación global, subdividir este ámbito en función de la evolución experimentada. Así, Torremolinos, Benalmádena o Fuengirola, declarados Municipios Turísticos, aglutinadores del 62% del total de las plazas hoteleras (en un porcentaje relevante de 3*) y receptores de unos visitantes con menor poder adquisitivo necesitarán de intervenciones diferentes a las de otros como Marbella o Estepona cuya oferta hotelera es superior en rango, 4* y 5 acogiendo a un turista con mayor posibilidades de gasto o, Manilva y Casares con una oferta reglada menor y más reciente.
Sobre su contenido, el Plan Qualifica realiza una completa evaluación y diagnóstico de la situación de la Costa del Sol, identificando como principales problemas la sobreoferta hotelera / residencial y la insuficiencia de infraestructuras y equipamientos.
El Plan incorpora la reflexión de que el nuevo ciclo de desarrollo territorial tiene que asimilar la existencia de límites en la capacidad de carga evaluando los márgenes de compatibilidad entre desarrollo y recursos naturales y obtener las máximas oportunidades estratégicas. Compartimos esta opinión, considerándose imprescindible sentarla como la base de cualquier planeamiento lo que implica llevar a la práctica la propuesta del Qualifica de analizar las capacidades de carga potenciales de los municipios para elaborar una planificación a medio plazo de las necesidades reales de servicios a las que van a tener que atender los municipios (movilidad viaria, suministro de agua, electricidad, transporte público, etc). Esto permitiría dimensionar adecuadamente el nivel de prestación de servicios con las estimaciones de crecimiento y, por tanto, garantizar su cobertura con unos niveles de calidad exigentes.
Corroboramos la premisa de que la mejor vía para recuperar la competitividad de la Costa del Sol es la rehabilitación y recualificación integral de sus espacios urbanos y edificaciones obsoletas y, en el ámbito medioambiental, con la recuperación de los recursos naturales y paisajísticos. El desarrollo de Agendas locales 21 en procesos y programas a largo plazo es el mejor medio para abordarla. Como acción complementaria para un mejor conocimiento de la situación de cada municipio se apunta en este estudio la posibilidad de un análisis DAFO particularizado para cada uno detectando las intervenciones más perentorias.
Pese al buen análisis y Estrategias planeados, estudiados los programas que los desarrollan, el mayor peso del presupuesto recae en actuaciones para solventar problemas “menores”: soterramiento de cables y contenedores, homogeneización de carteles, etc.; la mejora de las condiciones de información turística, comunicación y diversificación de productos o, como sucedió con el Corredor Ferroviario, para el correspondiente concurso internacional para realizar un estudio destinado a la revitalización de centros y espacios turísticos y calidad ambiental de la CSO, adjudicado en 2008 por 2,37 M €.
En un Plan cuyo objetivo es la rehabilitación y la calidad del espacio turístico y sus servicios, el presupuesto destinado a estos programas es escaso, 72.587.000 € (21,6% del total Qualifica), abordando: el esponjamiento de la trama urbana, la renovación hotelera, la tematización turística en los cascos urbanos, la excelencia ambienta, el uso de energías alternativas, la reutilización de aguas depuradas, la revitalización del patrimonio artístico y la creación de instalaciones turístico-deportivas.
En el ámbito medioambiental, el Plan integral de Costas, con un presupuesto de 79.768.641 € (23,7% del total Qualifica), incluye la revalorización de la franja costera y litoral (la actuación más interesante), creación de carriles bici, senderos paisajísticos, etc.
La inversión efectiva realizada hasta diciembre de 2011 asciende a 105 M €: 35 M € para la modernización del parque hotelero; 10,5 M € para la revalorización de centros urbanos, 8,4 M € para revitalización del Frente Litoral, etc. Algunas de las finalizadas (F) o en trámite (T):
Se concluye que las acciones emprendidas hasta el momento, han supuesto la mejora urbana y de imagen del destino pero, se intuye que el camino iniciado no conduce a una recualificación integral sobre la que tanto se insistió desde el Plan es determinante para la supervivencia de la actividad turística y no presagia la consecución de un nuevo modelo territorial y turístico más sostenible y competitivo.
4. ORDENACIÓN del TURISMO en las ISLAS BALEARES
Al igual que en la Comunidad Andaluza o en las Islas Canarias, también el turismo es la primera actividad económica de las Baleares desde los años 60 del S. XX. En un proceso similar al de las dos comunidades mencionadas, el desarrollo basado en el turismo se hizo sin una planificación urbanística reglada ni previsión de infraestructuras, hasta la Ley del Suelo del 1956, mientras que el número de turistas se incrementaba exponencialmente.
4.1 Plan Acción Integral Playa de Palma. (Mallorca)
El Plan de Acción Integral Playa de Palma, al igual que el Qualifica, se sustenta sobre el Plan de Turismo Horizonte 2020-Plan 2008-2012. El Consorcio PdP, surgido en 2004, se modifica con la firma del Protocolo de colaboración entre Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, Consejo Insular de Mallorca y los Ayuntamientos de Palma de Mallorca y de Llucmajor, en 2007. Las inversiones a realizar se reparten entre públicas 35% y de origen privado 65%.
Datos físicos: Superficie de actuación: 10 Km2; longitud de costa: 10 Km. Población residente censada: 29.282 habitantes.
Situación de Partida: Superación de la capacidad de carga turística.Sobreexplotación de los recursos naturales, banalización del paisaje, falta de espacios libres, movilidad deficiente, infraestructuras obsoletas.
Propuesta del Plan: Definición de un nuevo modelo turístico referente mundial, innovador y prospero para la Playa de Palma a través de la reconversión integral de la actividad turística y la rehabilitación del espacio urbano que la soporta, que incluya la sostenibilidad, el cambio climático, la cohesión social y residencia, el bienestar y trabajo de los residentes.
Horizonte temporal: Largo plazo. 2020 y previsiones hasta 2050.
La Playa de Palma cuenta con una oferta de 40.000 plazas residenciales y 46.250 plazas turísticas de las que más del 50% son plazas en hoteles de 3*. Recibe anualmente 1,3 millones de visitantes, los extranjero son mayoritariamente alemanes (datos PAI 2010).
Para intervenir en este ámbito tradicional de sol y playa, el Consorcio plantea la Estrategia para la Revalorización integral de PdPque engloba al Plan de Acción Integral(PAI)comodocumento estratégico y a dos instrumentos urbanísticos: el Máster Plan, que establece las líneas básicas de esta transformación urbana futura y el Plan de Reconversión Integral, documento base urbanístico, sobre el que se ha de sustentar la transformación física y funcional del ámbito, conforme a la vigente legislación urbanística.
Determinado el reto, establece 7 Estrategias para su desarrollo:
Fuente: Plan Acción Integral PdP
Los programas y acciones contenidas en estas estrategias se desarrollan en torno a ocho bloques estratégicos: 3 relacionados con el turismo, el cambio climático y la calidad de vida; 4 dirigidos al ámbito del urbanismo, la edificación, la movilidad y las TIC; y el octavo, la Gobernanza, encargada de la gestión y la coordinación con la opinión pública.
Para la consecución de estas Estrategias y sus Acciones concretas, el Plan establece 3 hitos temporales: 2012, 2015 y 2020, y la posibilidad de mantenerlo más allá de 2020. Ajustados a estos hitos y para el logro en tiempo de sus objetivos, se definen 3 plazos de inversiones públicas y privadas: Inmediatas (2010-2012), 1ª y 2ª Etapa de Revalorización Integral (ERI) hasta 2015 y 2020.
Presupuesto: 1ª ERI-2015 (incluye 2010-12) + 2ª ERI-2020=[1.209.827.041 € + 998.117.454 €]= 2.207.944.496 €. Bloques estratégicos:
Paralelamente al PAI y a fin de acometer la intervención sobre el territorio se crean los instrumentos urbanísticos:
El Máster Plan
Instrumento que contiene las propuestas urbanísticas con repercusión en el territorio, agrupadas en siete líneas estratégicas que han de orientar al Plan de Reconversión Integral.
El Plan de Reconversión de la Playa de Palma
La Ley 8/2010, de 27 de juliode medidas para la revalorización integral de la PdP, incluye el instrumento urbanísticoprevisto en la Estrategia, el Plan de Reconversión Integral (PRI) Playa de Palma, al que se dota deprevalencia sobrelas determinaciones delPOOT Mallorcaque afecten a su ámbito de actuación.
El PRI PdP es un instrumento supramunicipal, limitado al ámbito territorial de la Playa de Palma, transdisciplinar, goza de todos los efectos que la legislación urbanística y medioambiental atribuye a sus planes, entre otros la obligatoriedad para administraciones públicas y particulares. Debe posibilitar operaciones de revalorización, rehabilitación, esponjamiento y transferencia de aprovechamientos estimadas.
Las estrategias contempladas por la ley para el PRI, buscan reducir la carga ambiental y climática local y global:
4.4. Comentarios al Plan Acción Integral Playa de Palma
Comenzamos señalando que el PRI de Playa de Palma no llegó a aprobarse a finales de 2010, según estaba previsto, para ser reformado por el nuevo gobierno tras las elecciones autonómicas de 2011. La publicación del avance del nuevo planeamiento, “ajustado al escenario de crisis”, está prevista para julio de 2012.
El espacio estudiado es un ejemplo de destino turístico maduro, sobreexplotado, con una trama urbano-turística degradada en el que a nivel de visitantes se ha instalado la práctica del “todo incluido” de baja calidad, acompañado a nivel social, de una percepción de inseguridad ciudadana.
El Plan de Acción Integral junto al Plan Qualifica constituyen 2 de los 3 proyectos de reconversión de destinos maduros contemplados por el Plan Turismo Horizonte 2020. Destacar del primero que actúa acertadamente sobre un ámbito de proporciones razonables (10Km2), pero lo más interesante es la visión holística de la propuesta que requiere una actuación a largo plazo, hasta 2020 con continuidad hasta 2050.
Sobre su contenido, se subraya la propuesta de recuperación ambiental con objetivos tan ambiciosos como: reducir en un 50% la carga ambiental local y global hasta alcanzar el balance cero carbono en 2050; vertido cero al litoral; cero residuos urbanos; incrementar la eficiencia energética y reducir los GEI de edificios y transportes; consumo 100% EE.RR. El logro de estos retos obviamente, redundará en beneficio de la actividad turística pero especialmente en la población local.
Estrategias destacadas en el ámbito urbano son el esponjamiento del tejido urbano y las “Catedrales” (Hotel más bio del mundo; Centro de Alto Rendimiento Deportivo; Palacio de Danza y Música, etc.), que beneficiarán a población residente pero cuya finalidad última es atraer a turistas con mayor nivel adquisitivo y propiciar nuevas inversiones en una trama urbana revalorizada.
El PAI (que cuenta en su haber con la convocatoria de un concurso internacional) se dota, para abordar esta recuperación integral, de un instrumento urbanístico supramunicipal, el PRI con competencias territoriales, urbanísticas, turísticas; y medioambientales; por tanto con mayor capacidad resolutiva. Aunque el Plan dice apostar por la rehabilitación frente a nuevos crecimientos sin embargo, esta última opción no está totalmente desestimada puesto que el PRI incluye la urbanización de terrenos clasificados como urbanizables por el planeamiento anterior.
El Plan recoge la necesidad de una buena gobernanza, consciente de que toda actuación sólo será posible si existe un compromiso firme entre administraciones, sector privado y sociedad. Sin embargo, el proyecto ha chocado con uno de los retos que se había impuesto, el logro de la voluntad política, la continuidad de la línea de trabajo emprendida a pesar de los cambios de gobierno pero además, en este caso hay que sumar la falta de compromiso del sector privado y la oposición vecinal a determinadas actuaciones que incluían la expropiación de viviendas. El futuro del Plan parece bastante incierto.
Actuaciones acometidas
Pese a la envergadura de las acciones previstas, las actuaciones acometidas hasta la fecha, aunque necesarias, no auguran la recualificación integral prevista:
Fuente: Consorcio Platja de Palma
5. Conclusiones
La primera conclusión que se extrae de este análisis es que la superposición de Planes, Programas, Observatorios, etc. en un mismo ámbito y en muchos casos con un mismo objetivo junto con el incumplimiento sistemático de los plazos de ejecución marcados, unidos a la segura modificación de sus contenidos cuando se produce un cambio de gobierno impiden la consecución exitosa de cualquier línea de actuación emprendida.
Queda de manifiesto que el planeamiento para la ordenación del territorio de la Costa del Sol Occidental no ha sido capaz, seis años después, de paliar los problemas más acuciantes del ámbito: contención real de las previsiones de crecimiento, articulación y descongestión del territorio, recualificación y vertido cero al litoral, etc. Probablemente por la falta de sintonía entre planificación y gestión debido a la escasa coordinación entre administraciones y la inexistencia de una voluntad política firme.
En todos los planes analizados la recuperación del tejido urbano obsoleto es prioritaria, sin embargo todos ellos dan pie de una forma u otra a nuevos crecimientos. Limitar de forma efecctiva la nueva ocupación de suelo debería ser el principal objetivo. Controlar su transformación para generar nuevo tejido residencial al margen del necesario para alojar a la población real debe ser la primera premisa.
Centrándonos en el ámbito costero, el litoral peninsular junto con las islas tienen capacidad alojativa para aproximadamente 43 millones de personas. Un porcentaje elevado corresponde a 2ª residencias, que han generado infraestructuras y equipamientos no amortizados en la práctica (el periodo medio de ocupación anual de las 2ª residencias son 50 días), a las que hay que sumar promociones inmobiliarias no vendidas o paralizadas tras el estallido de la burbuja. En este sentido, elInforme Especial “Ordenación del Territorio y Urbanismo” del Defensor del Pueblo Andaluz de 2009 recomienda a las autoridades competentes aprobar una moratoria urbanística en el litoral destinada a prohibir a partir del límite interior de la ribera del mar, en la extensión que se determine, todo tipo de edificación, salvo las que vayan destinadas a equipamientos públicos u otros fines de interés público,(…). Recomendación que mantiene su vigente pues la crisis económica despierta en muchos sectores la tentación de volver a políticas cortoplacista y modelos desarrollistas para paliar sus efectos.
El transporte público colectivo sigue siendo una asignatura pendiente en la Costa del Sol. La apuesta política por una infraestructura ferroviaria de alta velocidad y costes inasumibles han provocado que tras diversos estudios para acometer el proyecto, incluido un concurso internacional, se llegue en plena crisis económica a una situación de inviabilidad por falta de presupuesto. La otra opción de transporte público colectivo, el desplazamiento por carretera, sólo es capaz de atraer al 7% de los residentes en una conurbación sometida a una congestión endémica. En un ámbito receptor del 40% de los turistas llegados a Andalucía, la necesidad de hacer prevalecer al transporte público sobre el vehículo privado es evidente, para ello es imprescindible dotarlo de rapidez y frecuencia de llegada a los municipios.
Existen experiencias conocidas y exitosas como la originada en Curitiba, (Brasil) y extendida ya a más de 80 países, consistente en “metronizar el autobús”, reservándole carriles exclusivos y disponiendo “estaciones tubo” para pasajeros con un funcionamiento muy similar al metro. Esta opción podría ser adecuada para nuestro ámbito. No es comprensible que no se haya acometido ésta u otra alternativa hasta el momento.
En relación al turismo, actualmente se valoran los elementos identitarios y los recursos naturales y paisajísticos de los lugares, preferencia enfrentada con los efectos de la tradicional e intensa actividad inmobiliario desarrollada en el ámbito costasoleño que ha provocado una situación de masificación y degradación del litoral.
La Costa del Sol ha de tomar conciencia de que su recuperación pasa incuestionablemente por la revalorización del litoral y la recualificación urbana, asegurando infraestructuras y servicios públicos eficientes que elevan la calidad de vida de residentes y turistas.Sin embargo, de nada servirán nuevos planes ni los existentes si no se pasa de la retórica a la práctica activa y esto no es posible sin una voluntad política firme.
Conclusiones Plan Qualifica versus Plan Acción Integral Playa de Palma
Los 2 destinos turísticos analizados, Costa del Sol Occidental y Playa de Palma, presentan similitudes manifiestas: ubicados en el mediterráneo, su actividad turística, surgida en la etapa del desarrollismo español del S. XX, sigue siendo su motor económico; son destinos vinculados a desarrollos inmobiliarios masivos en territorios sobreexplotados. Consecuencia de este proceso son: sobreoferta hotelera y residencial, insuficiencia de infraestructuras y pérdida de competitividad actual.
La principal diferencia entre ambos la marca el carácter del territorio, insular y peninsular. La limitación de superficie en el caso balear condiciona el tipo de intervención que suele tender a un desarrollo muy detallado frente al andaluz que carece de esa minuciosidad. Si el plan andaluz actúa sobre 8 municipios con una extensión de 659,40 Km2 y 508.755 habitantes censados, en el balear el ámbito a recuperar se reduce, ocupa parcialmente 2 municipios costeros con una extensión de 10 Km2 y 29.282 habitantes censados.
En cuanto a su contenido, algunas estrategias son similares: priorizar rehabilitación frente a nuevos crecimientos urbanos; mejorar las infraestructuras y servicios; mejorar la calidad de vida y empleo de los ciudadanos; las condiciones medioambientales,…Entre las diferencias, el Plan Qualifica da mayor peso a las estrategias de márketing, comunicación e información turística, desarrollo de nuevos productos, etc. mientras que el Plan Acción Integral PdP es más ambicioso en objetivos relacionados con el cambio climático, la sostenibilidad de los ecosistemas urbanos, litorales y marinos, metabolismo urbano, movilidad sostenible, etc.
Ambos Planes han sufrido retrasos en su desarrollo fundamentalmente por la necesidad de coordinar distintas administraciones y consensuar opiniones con los agentes sociales y, en el caso balear, asociaciones ciudadanas. Como se ha comentado, las actuaciones emprendidas, por ambos planes aunque necesarias no hacen prever el cambio integral que preconizan.
Datos comparados:
Propuestas del PAI que podrían adoptarse en el Plan Qualifica y que generarían la mejora notable de las condiciones medioambientales, urbanas, sociales y por ende turísticas:
6. Referencias
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Consejería de Obras Públicas y Transporte. 2006. Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Junta de Andalucía, Sevilla
Consejería de Obras Públicas y Transporte. 2006 Plan de Ordenación del Territorio de la Costa del Sol Occidental de la Provincia de Málaga, Sevilla.
Consejeria de Turismo, Comercio y Deporte. 2005: Plan de Recualificación Turística de la Costa del Sol “Plan Qualifica”. Junta de Andalucía, Sevilla.
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